[摘要] 7月1日，由国务院颁布的《政府投资条例》（下称《条例》）正式实施；也是在同一天，国家发改委发布《关于依法依规加强P项目投资和建设管理的通知》 。

　　PPP将迎来更严监管。

　　7月1日，由国务院颁布的《政府投资条例》（下称《条例》）正式实施；也是在同一天，国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》 （下称《通知》）。这两项政策之间如何衔接成为各方关注的焦点。

　　《通知》要求，PPP项目要严格执行《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行“审批、核准、备案”程序。

　　“这次《通知》重申和细化了《条例》中涉及PPP项目投资相关内容。”清华大学建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家王守清在接受时代周报记者采访时指出。

　　在王守清看来，此次变化主要体现在三方面：一是强化了可行性论证中要包括采用PPP的必要性论证，对简单项目，可以把PPP实施方案并入可行性论证里；二是重申了项目资本金可以转让但不得抽回；要求所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台；三是严禁设置PPP咨询机构“短名单”“机构库”。

　　“《通知》是《政府投资条例》的配套文件，重点是解决PPP适用政府投资条例的问题。”大岳咨询公司董事长金永祥接受时代周报记者采访时表示，2017年以来的“整改、规范”不仅限制了民营企业也限制了国有企业，一定程度上打击了地方政府、社会资本和金融机构参与PPP的积极性。金永祥期待未来政府减少对PPP的直接管理，让市场机制在PPP发展过程中发挥关键作用。

　　投资额达13.6万亿

　　本次《条例》由国务院颁布，规格高于部委法规，对过去几年各部委发布的有交叉甚至冲突的管理规定，以及各方的政策解读，重新进行梳理，并给予更明确的政策指引。

　　“在权责明晰之后，违反《条例》更要被问责。”王守清对时代周报记者指出，“《条例》不仅强调项目前期，也强调了几个关键阶段的监管与评估，这为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作提供基础，从而保证项目的成功和可持续性。”

　　根据《通知》中关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用的项目，均要从经济、社会以及政府投资必要性等多方面开展可行性论证。这项规定意味着目前在库的项目，都将可能面临可行性论证的考验。

　　根据财政部PPP中心数据，截至今年5月末，国家PPP管理库累计项目9001个、投资额13.6万亿元；累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元，落地率63.8%。

　　值得注意的是，按照《通知》要求，未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。

　　PPP在发展过程中，也成为部分地方政府违规增加开支的“后门”：由于早期PPP项目缺乏严格监管，使部分政府以PPP形式一再越过“不能超出一般公共预算支出的10%”的红线，为地方隐形债务埋下风险。

　　近年来，随着PPP的监控日渐收紧，“能进能出”PPP项目库原则的落实，根据财政部PPP中心数据，2019年5月，各省主动退出管理库的项目一共有72个。

　　“是否要对已经在库的项目进行审查，我认为相关部门应当审慎决定。老项目采取老办法，新项目新办法可能会是更好的处理方式。”金永祥在接受时代周报记者采访时指出，许多已经在库的项目是按照当时的规定进行实施的，如果对于这部分在库项目进行可行性论证，可能会在一定程度上损害地方政府和社会资本的积极性。

　　完善绩效约束在路上

　　“去年下半年以来，政府部门以及社会资本对于绩效约束的关注迅速升温。”金永祥对时代周报记者指出，由于绩效约束问题将直接影响到政府的付费情况以及社会资本的收入，因此绩效约束问题也成为近期PPP市场中关注的焦点。

　　在今年4月11日举办的全国财政系统PPP政策及业务培训班上，财政部金融司副司长董德刚表示：辨别“真假PPP”，应强调运营和绩效两个要件：一是PPP是以运营为核心的长期合作，没有运营不是PPP；二是PPP是政府和社会资本之间的风险分担，没有绩效约束，就无法实现真正的风险分担，同样不是PPP。

　　进入2019年以来，各省市均已经开始探路PPP项目全生命周期的监督管理。

　　如今年4月，山西省印发了《关于开展政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理的通知》，提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束，形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制，实现按效付费。

　　6月27日，江苏省财政厅在全国范围内率先出台《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》，将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴。意见还将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段，提出各市县每年应对本级已入库PPP项目至少全年监督一次，并可根据工作需要不定期开展专题监督。

　　“PPP现在仍然是稳投资促发展的重要选项，经过五六年的高速发展已经进入新的阶段，即从建设进入运营阶段，绩效管理的重要性和迫切性愈加凸显。”金永祥在接受时代周报记者采访时指出，从经济发展角度来看，未来PPP和专项债的结合是一个好的选择，用专项债解决融资，PPP以合同基础来约束规范政府和社会资本合作，双方结合更有利于高质量发展和稳投资稳增长。

　　中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩也在接受媒体采访时提出建议，应尽快明晰PPP绩效评价的功能定位，明确政府不该兜底的项目不能兜的同时，也要遵守盈利共享、风险共担的原则，加快PPP项目绩效评价课题边界的界定，加快推进分领域、分行业、分层次的PPP项目的绩效目标、绩效指标的建设，尽快出台操作规范。

　　而据《经济参考报》报道，在推进绩效管理方面，目前财政部等相关部门正在计划推动部分地区开展PPP项目绩效评价试点，顶层指导文件PPP项目绩效管理操作指引办法（征求意见稿）也已在业内征求过意见，出台渐行渐近。

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